WHO-Chef (Bild: shutterstock.com/Von Alexandros Michailidis)
WHO-Chef (Bild: shutterstock.com/Von Alexandros Michailidis)

Pandemievertrag und globale Überwachung

Der geplante WHO-Pandemievertrag und die geplanten Änderungen der Internationalen Gesundheitsvorschriften weisen den Weg in ein globales biomedizinisches Überwachungs- und Bekämpfungssystem von Gesundheitsbedrohungen. Doch im Verhandlungsprozess wird auch Kritik laut: Wozu überhaupt ein Pandemievertrag und warum immer mehr zentrale Kontrolle?

Ein Beitrag von SILVIA BEHRENDT UND AMREI MÜLLER bei Mulipolar

Eine außerordentlich einberufene Weltgesundheitsversammlung der WHO hat im Dezember 2021 entschieden, einen neuen multilateralen Pandemievertrag zu verhandeln. Zudem hat die diesjährige, vom 22. bis 28. Mai abgehaltene reguläre 75. Weltgesundheitsversammlung beschlossen, gleichzeitig das bestehende völkerrechtliche Vertragswerk zur Regelung von grenzüberschreitenden Gesundheitsbedrohungen und globalen Gesundheitsnotständen – die sogenannten Internationalen Gesundheitsvorschriften von 2005 – zu revidieren. (1)

Obwohl vieles gegenwärtig noch unklar bleibt, scheinen diese Prozesse darauf abzuzielen, einen völkerrechtlichen Rahmen für eine auf WHO-Ebene zentralisierte und digital gestützte biomedizinische Überwachung der Weltbevölkerung, einschließlich ihrer Interaktion mit der Tierwelt und der Umwelt über den sogenannten „One-Health“-Ansatz, zu schaffen. Die Überwachung soll es ermöglichen, Krankheitserreger, die potenziell grenzüberschreitend die Gesundheit bedrohen, aufzuspüren, um rasch global koordinierte Notfallmaßnahmen zu ergreifen und damit die Gesundheitssicherheit (Global Health Security (GHS)) zu gewährleisten. Unter die medizinischen Gegenmaßnahmen fallen die schnelle Entwicklung, Herstellung und weltweite Verbreitung von (neuen) Diagnostika, Medikamenten und Impfstoffen.

Die Entscheidung, den internationalen gesundheitsrechtlichen Rahmen anzupassen, basiert auf der politischen Überzeugung, dass die weitreichenden Schäden der Corona-Krise hätten vermieden werden können, wenn zum richtigen Zeitpunkt bereits in ein solches System investiert worden wäre. Diese Auffassung wird insbesondere vom WHO-Generaldirektor, dem Europäischen Rat und der Europäischen Kommission, den öffentlich-privaten Partnern der WHO wie der Global Vaccine Alliance (GAVI) und der Coalition for Epidemic Preparedness Innovations (CEPI), verschiedenenen von der 73. Weltgesundheitsversammlung (2020) (2) in Auftrag gegebenen Berichten zur Covid-19 Pandemie (3) sowie der International Federation of Pharmaceutical Manufacturers & Associations geteilt.

Der bisherige Verhandlungsverlauf

Verhandlungen zum geplanten Pandemievertrag sind vornehmlich auf Drängen der Europäischen Union aufgenommen worden. Der erste Vorschlag zum neuen Vertrag wurde vom Präsidenten des Europäischen Rates, Charles Michel, auf dem Pariser Friedensgipfel schon im November 2020 gemacht, der dann von der G7, dem Europäischen Rat (Februar 2021) (4) sowie vom WHO-Generaldirektor (März 2021) aufgegriffen wurde. Die außerordentliche Weltgesundheitsversammlung setzte sodann im Dezember 2021 ein internationales Verhandlungsgremium zur Ausarbeitung eines neuen Pandemievertrages, den Intergouvernemental Negotiating Body (INB), ein.

Der Zeitrahmen für die Vertragsausarbeitung ist angesichts der Tatsache, dass sich internationale Vertragsverhandlungen normalerweise über mindestens ein Jahrzehnt erstrecken, sehr eng gesetzt. Das INB hat in seiner ersten Sitzung aber bereits die möglichen Inhalte des Vertrages in einem Arbeitsentwurf skizziert. Diese beruhen wiederum auf den Resultaten eines vom INB durchgeführten Konsultationsprozess mit WHO-Mitgliedstaaten und sogenannten privaten „Stakeholdern“ (zusammengefasst in diesem Bericht). Der Arbeitsentwurf soll in der nächsten INB-Sitzung im Juli 2022 mit weiterem Inhalt entlang der vier Teilbereiche Pandemieprävention, -vorbereitung, -bekämpfung und -erholung (prevention, prepardness, response, recovery) gefüllt werden. Die Verhandlungsergebnisse des INB sollen dann zur möglichen Annahme durch die 194 WHO-Mitgliedsstaaten im Mai 2024 der 77. Weltgesundheitsversammlung übermittelt werden.

Der parallele Revisionsprozess der Internationalen Gesundheitsvorschriften soll im selben Zeitraum verhandelt und abgeschlossen werden. Die 75. Weltgesundheitsversammlung einigte sich auf die Durchführung eines inklusiven Konsultationsprozesses zu diesem Zweck, nachdem ein unilateraler Vorstoß der USA scheiterte, weiterreichende Änderungen kurzfristig annehmen zu lassen. (5) Die USA zogen ihre Vorschläge vorerst zurück, da sich insbesondere afrikanische Staaten dieser unilateralen Vorgehensweise verwehrten.

Wesentliche Punkte des US-Vorschlags, wie die Ausdehnung des PHEIC-Konzepts (Public Health Emergencies of International Concern) auf eine Vorstufe des „intermediate public health alert“ sowie auf regionale Gesundheitsnotstände („public health emergency of regional concern“ (PHERC)), die den Anwendungsbereich der Internationalen Gesundheitsvorschriften beträchtlich ausweiten würden, könnten aber im Rahmen des konsultativen Revisionsprozess wieder eingebracht werden. WHO-Mitgliedsstaaten sind aufgefordert, schon bis Ende September 2022 ihre Änderungsvorschläge zu unterbreiten. (6)

Die dominante Global Health Security (GHS) Doktrin

Um die Prozesse und die Richtung, in die sie gehen, einzuordnen, sollte die Global Health Security (GHS) Doktrin Erwähnung finden. Die GHS-Doktrin hat bereits den letzten zehnjährigen Revisionsprozess (1995-2005) der Internationalen Gesundheitsvorschriften und damit viele der in ihr enthaltenen Regelungen bestimmt, und scheint nun die beiden Prozesse erneut maßgeblich zu leiten. Kurz zusammengefasst zielt der GHS-Ansatz auf die Reduzierung „biologischer Risiken“ ab, indem er Strategien der Biogefahren- und Bioterrorismusabwehr mit denen der öffentlichen Gesundheit verbindet.

Damit wird das Auftreten von Krankheitserregern nicht mehr ausschließlich als medizinisches sondern auch als sicherheitspolitisches Problem gedeutet. Unter den geltenden Internationalen Gesundheitsvorschriften kann beispielsweise ein „außergewöhnliches Ereignis“, das „durch die grenzüberschreitende Ausbreitung von Krankheiten eine Gefahr für die öffentliche Gesundheit in anderen Staaten darstellt und möglicherweise eine abgestimmte internationale Reaktion erfordert,“ (7) vom WHO-Generaldirektor (8) als PHEIC, das heißt als globaler gesundheitlicher Ausnahmezustand bzw. Gesundheitsnotstand qualifiziert werden. Daraufhin kann der Generaldirektor, nach Beratung mit einem Notfallkomitee, den WHO-Mitgliedsstaaten zeitlich begrenzte medizinische und nicht-medizinische Gegenmaßnahmen empfehlen. (9) Obwohl nicht verbindlich unter den geltenden Internationalen Gesundheitsvorschriften, sind die Staaten angehalten, diese Empfehlungen zu befolgen.

Die Idee dahinter ist, dass es sich beim Auftauchen einer neuen Virussequenz auch um einen absichtlichen Biowaffenangriff oder einen Laborunfall handeln könnte, denen nur mit militärischen Taktiken und Befehlsketten (10) begegnet werden könne, beispielsweise über Ausgangssperren, Kontaktverfolgung, Massenquarantäne auch für gesunde Menschen, Massentests, Massenimpfungen und strikte Informationskontrolle. (11)

Vertreter der GHS-Doktrin gehen von einer noch nie dagewesenen Häufigkeit globaler Gesundheitsbedrohungen (mit pandemischem Potenzial) aus, die trotz lokalem Auftreten die gesamte Welt bedrohen könnten. Dies wird der menschlichen Interdependenz mit der Tierwelt sowie Klimaveränderungen zugeschrieben und im „One Health“ Konzept (Mensch-Tier-Umwelt) gefasst. (12) Die Annahme ist, dass solchen Bedrohungen auch in Zukunft effektiv über von der WHO erklärte, globale Ausnahmezustände begegnet werden muss, um Gegenmaßnahmen zentral zu entwickeln und anzuordnen, und sie durch hierarchische Strukturen umzusetzen. Diese reichen von der WHO inklusive der über die letzten Jahre immer weiter ausgebauten Health Emergencies Programme, über regionale Institutionen wie die erst vor kurzem gegründete Health Emergency Preparedness and Response Agency (HERA) der EU, hin zu nationalen Gesundheitsbehörden und ‚resilienten‘ Gesundheitssystemen.

Insgesamt hat die Verbreitung der aus den USA stammenden GHS-Doktrin seit Anfang der 90-er Jahre, und insbesondere nach 9/11 und den Anthrax-Anschlägen, zu einer starken „Versicherheitlichung“ und Militarisierung von Reaktionen auf Krankheitsausbrüche geführt. Dies spiegelt sich auch in den weltweiten Reaktionen auf das Auftreten des Coronavirus im Januar 2020 wider, und kann an der Tatsache verdeutlicht werden, dass viele nationale Gremien zur Umsetzung von Covid-19 Gegenmaßnahmen durch hochrangige Militärangehörige (wie etwa in DeutschlandIndonesien und Österreich) geleitet wurden und werden.

Gesamtheitliche Ansätze des öffentlichen Gesundheitsschutzes, die primär auf lokale Lösungen, Freiwilligkeit, offene Kommunikation und demokratische Kooperation zwischen Bevölkerung und Gesundheitsbehörden setzen, wurden aus dem Diskurs um globale Gesundheit weitgehend verdrängt.

Zu regelnde inhaltliche Aspekte

Trotz des noch ungewissen Ausgangs der beiden beschriebenen Prozesse können eine Reihe inhaltlicher Aspekte ausgemacht werden, die mit großer Wahrscheinlichkeit Eingang in den neuen Pandemievertrag und / oder die geänderten Internationalen Gesundheitsvorschriften finden werden. Insgesamt scheint angestrebt zu werden, die GHS nachhaltiger im internationalen Gesundheitsrecht zu verankern.

Dies geht aus zahlreichen WHO-Dokumenten und Berichten hervor, aktuell insbesondere dem bereits genannten ersten Arbeitsentwurf des INB und den Resultaten des vom INB durchgeführten Konsultationsprozesses, sowie zwei Berichten des WHO-Generaldirektors an die 75. Weltgesundheitsversammlung (Mai 2022): zum einen, der Bericht zur Stärkung der Präventions- und Abwehrbereitschaft gesundheitlicher Notfälle durch die WHO; und zum anderen, der Bericht zur Stärkung der globalen Architektur für Prävention, Abwehrbereitschaft und Resilienz in gesundheitlichen Notfällen. Unter diesen inhaltlichen Aspekten sind:

  • Der Aufbau einer globalen, digital gestützten biomedizinischen Überwachung, um Krankheitserreger, die eine potentielle Gesundheitsbedrohung darstellen, rasch bewerten und darauf mit global koordinierten Notfallmaßnahmen reagieren zu können. (13) Dies könnte die Verbreitung, Vernetzung und Vereinheitlichung digitaler Überwachungsinstrumente durch die WHO fördern, (14) beispielsweise zum Zweck des Austauschs von Proben von Krankheitserregern, genetischen und anderen biologischen Informationen; (15) und zur Speicherung individueller medizinischer und genetischer Information zur Rückverfolgung von Kontaktpersonen und zur globalen Einführung digitaler Impf- und Testbescheinigungen, um ‚sichere‘ internationale Reisen zu ermöglichen.
  • Sicherstellung eines gerechten Zugangs zu und einer gerechten Verteilung von medizinischen Gegenmaßnahmen. Dies könnte die Stärkung der beschleunigten Entwicklung von investigativen Diagnostika, Therapeutika und Impfstoffen und den Ausbau globaler Produktions-, Vertriebs- und Verwaltungssysteme umfassen. (16)
  • Eine Ausweitung der Anwendung der WHO Emergency Use Listing Procedure (EULP), die der WHO die weltweite Verbreitung nicht lizensierter Medizinprodukte während eines PHEIC ermöglicht, (17) sowie der Ausbau von öffentlich-privaten Strukturen wie der Access to COVID-19 Tools Accelerator (einschließlich COVAX), über den EULP-Produkte weltweit verbreitet werden, wären in diesem Kontext denkbar. Dieser Ansatz spiegelt sich auch in der von CEPI vorangetriebenen 100Days Initiative wider, welche darauf abzielt, innerhalb von 100 Tagen neue Impfstoffe zu entwickeln, herzustellen und weltweit zu verabreichen.
  • Die nachhaltige Sicherstellung einer angemessenen Finanzierung der WHO, damit sie eine leitende, operative Rolle bei der globalen Pandemieprävention und -bekämpfung spielen kann. (18) Dies soll im Zusammenspiel mit internationalen Finanzakteuren wie etwa der Weltbank und der Gründung neuer Fonds zur Finanzierung von medizinischen Gegenmaßnahmen samt dem Schutz geistiger Eigentumsrechte erreicht werden. (19)
  • Aufbau widerstandsfähiger (‚resilienter‘) nationaler Gesundheits- und Laborsysteme, die in der Lage sind, Krankheitserreger mit Pandemiepotenzial zu identifizieren und rasch darauf zu reagieren. (20)
  • Sicherstellung zentralisierter „struktureller Lösungen“ auf nationaler Ebene durch die Annahme und Durchsetzung sogenannter „gesamtstaatlicher“ und „gesamtgesellschaftlicher“ Ansätze zur Pandemieprävention und -bekämpfung. (21) Auch die Vernetzung mit der regionalen und internationalen Ebene durch die Schaffung einer multidisziplinären und sektorübergreifenden Plattform von Zentren für öffentliche Gesundheitsnotstände (22) sowie das Durchführen regelmäßiger Simulationsübungen (23) werden vorgeschlagen.
  • Integration des oben bereits genannten „One-Health“ Konzepts, um sicherzustellen, dass Gesundheitsrisiken durch neu auftretende Krankheiten zoonotischen Ursprungs oder durch Klimaveränderung in Zukunft verringert werden können. (24)
  • Verbesserte Umsetzung und Durchsetzung der Internationalen Gesundheitsvorschriften und des geplanten Pandemievertrags durch die Vertragsstaaten über den Aufbau zentraler Überwachungs- und Durchsetzungsmechanismen. (25)
  • Konzertierte Maßnahmen gegen die Verbreitung von medizinischen Fehlinformationen und Desinformationen sowohl auf nationaler als auch auf globaler Ebene, (26) einschließlich als Bestandteil von Förderungsmaßnahmen der Gesundheits- und Wissenschaftskompetenz der Bevölkerung. (27) Dies würde die bereits bestehenden WHO Aktivitäten im Bereich Infodemic Management ausbauen.

Offene Fragen und abschließende Bemerkungen

Die Prozesse zur Ausarbeitung eines neuen Pandemievertrags sowie der Revision der Internationalen Gesundheitsvorschriften laufen Gefahr, viele der technokratischen Gegenmaßnahmen, die im Laufe der Corona-Krise ergriffen wurden, für zukünftig auftauchende Erkrankungen zu verfestigen und zu routinisieren.

Die jüngsten Reaktionen der WHO und EU auf das vermehrte Auftreten von Affenpocken weisen in diese Richtung. Die WHO hat bereits ein Affenpocken-Notfallkomitee eingesetzt, das auf seiner ersten Sitzung am 23. Juni zwar noch keinen Affenpocken-PHEIC ausgerufen hat, die Situation aber weiter genau beobachten und in einigen Wochen erneut beurteilen will. Der WHO-Generaldirektor hat zudem „alle WHO-Mitgliedstaaten, Gemeinden und Einzelpersonen dazu aufgerufen, die Empfehlungen des Affenpocken-Notfallkomitees für eine verstärkte Überwachung, verbesserte Diagnostik, die Einbeziehung der Bevölkerung und die Risikokommunikation sowie den angemessenen Einsatz von Therapeutika, Impfstoffen und Maßnahmen im Bereich der öffentlichen Gesundheit, einschließlich Kontaktverfolgung und Isolierung, zu befolgen.“ Auch wurden bereits entsprechende Forschungs- und Entwicklungsprioritäten festgelegt und der Einkauf von Impfstoffen – zumindest in der EU – beschlossen. (28)

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